ТПП-Информ. В Российской Федерации внедрение механизмов государственно-частного партнерства (ГЧП) пока сосредоточено на ограниченном круге проектов. Предпочтение отдается таким формам, как контракты, концессии, совместное (долевое) участие в бизнесе. В настоящее время крайне важно перейти к стратегическому партнерству с частным сектором, сформировать такую систему отношений, которая бы обеспечивала рациональное сочетание свободной конкуренции с мерами государственного регулирования в целях укрепления экономики и привлечения частных инвестиций, считает директор Департамента содействия инвестициям и инновациям ТПП РФ Алексей Вялкин.
В зарубежных странах особая роль ГЧП особо высока при реализации самых затратных и долгосрочных инфраструктурных проектов. Как и в Российской Федерации, основной сферой применения схемы ГЧП становится строительство платных автомобильных дорог, развитие городского пассажирского транспорта, строительство морских терминальных комплексов, реконструкция аэропортов, создание сложных информационных систем по управлению грузопотоками, т.е. основная их часть сосредоточена в сфере инфраструктуры.
Успешность проектов ГЧП напрямую зависит от качества управления ими, а именно – от того, насколько эффективно осуществляется взаимодействие между органами публичной власти по их разработке и реализации. Необдуманные и недостаточно взвешенные инвестиционные решения могут не только привести к неэффективному использованию бюджетных средств, но и подорвать доверие к публичной власти, навредить потенциальному росту инвестиций.
На долю европейских стран приходится большинство проектов государственно-частного партнерства и самая большая общая сумма проектов в 2013 году.
Как показывает практика, в зарубежных странах наиболее распространенной формой взаимодействия публичного и частного партнеров при реализации совместных инвестиционных проектов является организация партнерства, в котором частный консорциум на основе контракта с государством берет обязательства по разработке, финансированию, созданию и управлению активом с целью создания определенных общественно необходимых благ. Государство в свою очередь гарантирует на протяжении определенного периода времени создание условий для реализации соответствующих услуг (продуктов) и выплачивает вознаграждение, величина которого определяется контрактом.
Для государства преимущество использования такой схемы состоит в отсутствии необходимости отвлечения из бюджета значительных средств на протяжении всего срока создания актива, что особенно важно при реализации проектов в сфере социальной инфраструктуры.
Характер взаимодействия частного сектора с государством определяет выбранную стратегию соответствующего государственного органа зарубежного государства, направленную на достижение наилучшего результата.
В последние годы во многих странах центральные органы госуправления поощряют взаимодействие в долгосрочном формате местных властей с частным сектором посредством ГЧП.
Например, в сфере образования растет число начальных и средних школ, а также университетов, созданных с помощью ГЧП, обслуживание и поддержание которых также осуществляется таким же способом.
Главные принципы взаимодействия следующие:
- распределение рисков между сторонами основывается на эффективности их предотвращения (что определяет степень ответственности как для частного, так и для государственного секторов);
- оплата производится строго по окончанию работ;
- обеспечение соотношения «цена-качество» (соотношение полной стоимости проекта с учетом всех издержек для государства и качества предоставляемых услуг со стороны частного сектора) будет зависеть от типа договора о ГЧП и совершенства законодательства.
В процессе принятия решения о способе реализации того или иного инвестиционного проекта органу публичной власти необходимо на ранней стадии оценить эффективность использования каждого из таких способов – осуществление проекта через государственную (муниципальную) контрактную систему (публичная закупка) или посредством подходящей модели государственно-частного партнерства.
Мировой практикой выработан набор критериев, которые позволяют определить, какой из механизмов будет наиболее эффективным для реализации каждого отдельно взятого проекта.
Можно выделить следующие группы таких критериев:
- критерии, отображающие реализуемость и социально-экономическую целесообразность проекта (Feasibility and economic viability of the project). Данный тип критериев используется для общей оценки инвестиционного проекта безотносительно к механизму его реализации. Обычно такие критерии отвечают на вопрос, целесообразна ли реализация того или иного инвестиционного проекта, т.е. соответствует ли он общим приоритетам и целям (планам) развития экономики и/или соответствующего сектора в частности, а также оправданно ли участие в нем государственных (муниципальных) ресурсов. Помимо этого данные критерии показывают, реализуем ли проект в принципе, исходя из технологических, правовых, институциональных и иных факторов.
- критерии, отображающие коммерческую целесообразность проекта (Commercial viability). Данные критерии используются для оценки привлекательности проекта для частных инвесторов. То есть, значения данных критериев показывают, насколько рентабелен тот или иной проект для участников, способен ли он покрыть издержки инвесторов и вернуть привлеченные заемные средства и в каком объеме.
- критерии, характеризующие бюджетный и/или потребительский спрос на проект (Affordability and fiscal responsibility). Оценка возможностей конечных пользователей и/или государственных (муниципальных) органов по обеспечению будущих доходов по проекту – оплаты услуг создаваемой инфраструктуры. Данная оценка включает проверку бюджетных (фискальных) затрат проекта (уровня долговой нагрузки на бюджет) – в рамках обязательных платежей и фискальных рисков – и определение возможности обеспечения данных затрат средствами бюджета и соответствие их другим фискальным ограничениям. В рамках данной группы критериев также оцениваются показатели долговой нагрузки на бюджет в течение всего срока реализации проекта, если проектом предусматриваются долгосрочные бюджетные обязательства, такие, например, как «плата за доступность» или «гарантия минимальной загрузки».
- критерии, используемые для анализа соотношения планируемых затрат на реализацию проектов и планируемых выгод – анализа выгод и издержек (Cost Benefit Analysis). Данная группа критериев позволяет ответить на вопрос о том, насколько оправданны затраты на проект в отношении к планируемым выгодам от его реализации.
Учитывая, что анализ эффективности использования различных механизмов финансирования ГЧП-проекта со стороны государства базируется на расчетных моделях, большинство используемых критериев являются количественными, то есть могут быть рассчитаны. В ходе данного анализа чаще всего «затраты» рассчитывают в монетарном выражении с использованием различных методик, позволяющих рассчитать совокупные затраты на всем жизненном цикле проекта (например, такие как методика Public Sector Comparator). В свою очередь, под «выгодами» обычно понимают как финансовые, так и нефинансовые выгоды, например, такие как рост качества услуг в социальной сфере, ускоренная реализация проекта и другие.
